Convênios administrativos: uma proposta de releitura do seu regime jurídico à luz de sua natureza contratual

• Main Author: Gustavo Alexandre Magalhaes
• Other Authors: Florivaldo Dutra Araujo
• Format: Others
• Language: Portuguese
• Published: Universidade Federal de Minas Gerais 2011
• Online Access: http://hdl.handle.net/1843/BUOS-8G2QLZ

=== Gli convenzioni (o accordi amministrativi) sono una specie di contratti amministrativi, con la particolarità che non cè alcun profitto da condividere. Ci vuole analizzare diversamente i sistemi giuridici di convenzioni tra enti pubblici (contratti pubblici) e gli accordi conclusi tra l'Amministrazione e soggetti privati (partenariato pubblico-privato). In caso dei convenzioni publici, tutte le parti sono istituzionalmente legati all´ordinamento giuridico-amministrativo, in modo che non ci sia presente il perseguimento degl´interessi privati. I convenzioni publici rappresentano la necessaria cooperazione tra gli enti statali per raggiungere "l'equilibrio dello sviluppo e del benessere a livello nazionale" (art. 23 del CR/88). È in questo contesto che le persone politice se uniscono attraverso la celebrazione di partnership pubbliche e accordi per la gestione congiunta dei servizi pubblici, come previsto dall'art. 241 della Costituzione. L'analisi dei partenariati pubblico-privato, dall'altro, deve partire dal presupposto che da una parte della relazione giuridica cè un soggetto privato (anche se non profit), creati da persone private, per soddisfare i obiettivi inclusi nel statuto, secondo i desideri dei suoi soci. Le partinariati pubblico-privato è strumento molto importante ad essere utilizzato per lo Stato, al fine di incoraggiare le organizzazioni non profit. In questo senso, la società civile si organizza attraverso le organizzazioni non-profit per soddisfare le esigenze della comunità in modi alternativi allo Stato: questo è esattamente il "pubblico interesse non statali". Davanti della diversità degli interessi pubblici incarnati nella Costituzione del 1988, è importante la partecipazione popolare nella definizione delle priorità ad essere osservate dalla Pubblica Amministrazione. Va notato, tuttavia, che ogni organizzazione non profit del terzo settore persegue l'interesse pubblico secondo il suo proprio punto di vista, ossia, il perseguimento dell'interesse pubblico è realizzato dalla prospettiva di un gruppo privato. Pensato il terzo settore come il segmento in cui la società civile è legittimata a perseguire l'interesse pubblico in modo svincolato dallo Stato, è indispensabile che l'Amministrazione assicure a tutti i soggetti del terzo settore uguale diritto a concludere un accordo amministrativo e, quindi, la parità di accesso ai trasferimenti di fondi pubblici. I principi costituzionali di uguaglianza, imparzialità, moralità e efficienza amministrativa determinano, indipendentemente dalla essistenza di specifica norma proibitiva, che i partenariati pubblico-privato devvono osservare, come regola, la realizzazione de offerte publiche (concorrenza). Dunque, la regulazione dei partenariati deve essere analizzata da l'espressione "se del caso", presente nell'art. 116 della Legge n. 8.666/93. Fato questo, saranno pienamente applicabili ai pertenariati le norme sui contratti che siano compatibili con la natura non-profit di questo tipo di accordo. === Os convênios administrativos (ou convênios de cooperação) constituem espécies de contratos administrativos, tendo por peculiaridade a inexistência de lucro para as partes. É necessário analisar de maneira distinta os regimes jurídicos dos convênios celebrados entre entes públicos (convênios públicos) e dos convênios celebrados entre a Administração e entidades privadas (convênios público-privados). No caso dos convênios públicos, todas as partes são vinculadas institucionalmente ao regime jurídico-administrativo, de modo que não existe a persecução de interesses privados. Os convênios públicos representam a cooperação necessária entre entes estatais para atingir o equilíbrio do desenvolvimento e do bemestar em âmbito nacional (art. 23 da CR/88). É nesse contexto que as pessoas políticas se unem por meio da celebração de consórcios públicos e de convênios para a gestão associada de serviços públicos, conforme dispõe o art. 241 da Constituição. A análise dos convênios público-privados, por outro lado, deve partir da premissa de que em um dos pólos da relação existe uma entidade privada, (ainda que sem finalidade lucrativa), criada por particulares, para atender às finalidades incluídas no estatuto social de acordo com a vontade de seus associados. Trata-se de instrumento de grande importância a ser utilizado pelo Estado no intuito de fomentar as organizações do terceiro setor. Nesse sentido, a sociedade civil organiza-se por meio de organizações sem finalidade lucrativa (ONGs) para satisfazer às necessidades da coletividade de maneira desvinculada do Estado: trata-se, exatamente, do interesse público não estatal. Considerando a pluralidade de interesses públicos consagrados pela Constituição de 1988, torna-se importante a participação popular na definição das prioridades a serem atendidas pelo Poder Público. Deve-se observar, no entanto, que cada organização não governamental integrante do terceiro setor busca a efetivação do interesse público segundo sua própria concepção, ou seja, a busca do interesse público sob a ótica de um grupo privado. Concebido o terceiro setor como segmento em que a sociedade civil passa a ter legitimidade para buscar o interesse público de maneira desvinculada do Estado, é imprescindível que a Administração assegure a todas as entidades não governamentais o igual direito de celebrar um convênio administrativo e, consequentemente, a igualdade de acesso a repasses de verbas públicas. Os princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade, moralidade administrativa e eficiência determinam, independentemente de norma proibitiva específica, que os convênios público-privados devem observar, como regra, a realização prévia de licitação. O regime jurídico dos convênios deve ser analisado a partir da expressão no que couber, prevista no art. 116 da Lei nº 8.666/93. Dessa forma, terão plena aplicabilidade todas as normas jurídicas aplicáveis aos contratos que sejam compatíveis com a natureza não lucrativa dos convênios.