我國國防預算案之研究(1987-1998) : 政策制定過程之分析

• Main Author: 林博文
• Language: 中文
• Published: 國立政治大學
• Online Access: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/cgi-bin/cdrfb3/gsweb.cgi?o=dstdcdr&i=sid=%22G91NCCV9142012%22.

我國國防預算是政府預算中「爭議最多，但瞭解最少」的一項政策議題。國內學界近年來雖有人專注在公共預算的領域上，但均為通論性的研究，對於國內預算從事專題研究者，並不多見。尤其在民主政治的運作下，預算政策的形成已具有政治權力鬥爭、政治勢力衝突，和政治經濟利益分配的特質。如何使政府預算政策合理化，將「經濟利益的重分配」公平、合理的契合國家社會整體的要求，就必須要由政治權力分配的規範著手。換言之，政府預算之經濟層面的合理性必須建立在政治層面的合理基礎之上。 是以，決定政治權力分配的過程猶如政策制定過程（Policy Making Process）一般，因為預算是「一系列的決定過程」，從計畫的構想、資料的收集、備選方案的擬定、計畫的決定，進而到預算的籌編與審議等過程，每一個決策環節都是由具有不同影響力的參與者，對政府行動方向指引的複雜動態過程。而言過程包含了「問題的認定」、「政策的規劃與商議」及「政策的合法化」等三個階段。本文擬從政策制定過程的層面，對軍事體系、政行決策體系、國會機關體系與相關團體（軍火代理商、政策、媒體）等政策參與者，在解最後，相互競逐於國防預算之間的政策制定程序，政策參與者的互動行為模式，及主導國防預算編製審議權力的變化趨勢等，進行理論性的驗證與實務性的分析，並進一步提出概念性的互動模式，期使吾人對國防預算問題的認識，「可以再靠近一點」。因此，本文的研究目的有四； 第一、釐清並確認我國國防預算政策的制定過程之相關程序，包含國防概（預）算的編製、審議、議決等過程。 第二、驗證我國國防預算是否符合相關的預算理論特性，如漸進理論中的「增量性」、公共選擇理論的「官僚極大化」、總體與個體理論中的「由上而下」與「由下而上」編製模式，以及從政治理論觀點出發，檢證我國國防預算的政策制定過程中是否存有「團體理論」的對抗與競爭性，以及「精英理論」的決策型態等。 第三、建立我國國防預算參與者間互動模式。 第四、從權力的觀點，探討我國國防預算的政策制定過程中，代表軍事機關的國防部與代表行政機關的行政院主計處，與代表立法機關的立法院三者間，在國防預算編製與審議的主導權，是否存有權力消長變化的趨勢。 貳、研究的設計 本文在研究範圍的取材標準，在時間上是以七十八年度至八十八年度的國防概（預）算為主軸，在預算內容方面是以人員維持費、作業維持費與軍事投資費等三大類區分為核心，在預算程序的範圍中則以政策規劃階段、政策商議階段與政策合法化為焦點，並將政策參與者以機關團體別為單位，分為軍事體系、行政體系、立法體系，以及軍火商、媒體、與政黨等其他體團體類。 為求得對我國國防預算的政策制定過程的周延觀察角度，本文以多元論的觀點採取下列數項研究途徑；制度研究途徑（Institutional Study Approach）、政治性決策途徑（Political Decision-making Approach）、模式研究途徑（Content Analysis Approach）、個案研究途徑（Case Study Approach）、內容分析途徑（Content Analysis Approach）等五個途徑。其於前述研究途徑的確立，針對研究素材不同的特性，引申至研究方法的選擇，兼顧質與量的典範特性，本文是以訪問法（Interviewing Method）、觀察法（Observation Method）、文獻探討法（Literature Review Method）、三種研究方法為主。 在研究架構的設計上，本文著重在從政治性與制度性的觀點，來研究我國防預算的攻策制定過程，因此「權力」與「制度」是兩項重要的核心概念。「權力」，可依循「制度」的軌跡，從權力的取得、運用與維持的互動過程之中，清晣的瞭解權力的運作方式。因此，權力與制度間的互動概念，是「制度雖規範著權力的範圍，但權力也能改變制度所律定的程序。」所以兩者是交互影響著。 依此落實到我國國防預算的政策制定過程之制度層面相關規定，筆者引用「政策環」的概念，將其區分為兩環制度程序進行。第一個環節是整個政策制定過程，它包括政策的規劃（含政策問題的認定）（Policy formulatin）、政策商議（Policy deliberation），以及政策的合法化（Policy legitimation）等三個階段。第二個環節是在國防部在「設計計畫預算制度」（PPBS）所律定的進行程序，也就是分為設計（Planning）、計畫（Programming）與預算（Budgeting）三個階段。而在這兩套「政策環」下的政策參與者包括立法院的國防與預算委員會、行政決策首長（總統、行政院長、國防部長、參謀總長）、行政官僚（行政院主計處、國防部主計局）、政黨、媒體、軍火商等。依其功能的區別，筆者將其分為軍事機制、行政機制、與立法機制三個機制與其他團體等。 參、互動模式的建立 一、我國國防預算編製審議的政策制定程序的確立 本研究的第一個目的在於將我國的國防預算，依政策制定過程的程序面，整理成為五個階段。第一階段是以每年的六月至八月期間，為「籌劃擬編準備期」。第二階段是每年的八月至九月間，主要是「確立概算額度期」。第三階段是每年十月至翌年的一月，為「編製概算與送交審查時間」。第四個階段則是進入「中央政府總預算案的籌編階段」，通常是在二月至三月中間。第五階段是在每年的三月至五月，為立法院之「審議與公布期」。 二、分析機制的互動模式 有關國防部與行政院方面的分析機制，筆者認為有「中程計算預算模式」、「推估成長環比模式」、「零基精神模式」、以及「自訂優先順序」等四種固定的分析編製模式。 三、審查機制的互動模式 筆者發現從各軍種總部、國防部到行政院，在編製國防預算時，這套審核的機制同樣的也發展出不同型態的模式；計有「歲出概算額度模式」、「機密審查模式」、「委員會審查模式」、「弊案揭發模式」等四種模式。 四、調整機制互動模式 在調整機制方面，我國國防預算的政策制定過程計有「自行調整模式」、「特別預算模式」、「黨政運作模式」以及「朝野協商模式」。 肆、理論上的發現 一、我國國防預算具有漸進理論的「增量性」、「互動性」與公共選擇理論的「官僚極大化」的特性。 二、我國國防預算的政策制定過程有從精英論走向參與理論的趨勢。 三、我國國防預算的政策制定過程具有團體理論中的對抗性與競爭性。 四、我國國防預算的政策制定過程具有新制度論中，制度所提供的「誘因」與「限制」的特色。 五、我國國防預算的政策制定過程已有從個體理論走向團體理論的現象。 伍、實務上的發現 一、主導國防預算編製審議權力的變化趨勢 就主導我國國防預算編製審議的權力指標變化而言，代表著軍事體系與立法體系之間的權力互動模式，隨著環境、制度與決策者的不同，而有互為消長的變化關係，同樣的消長環象也存在於行政體系與軍事體系之間。這種依循權力影響互動行為結果過程的因為，筆者發現，在解嚴之後，陸續出現，而使得國防預算政策制定過程的主導權，在主導預算編製與審議的移動方向上，有著「國下行上」（國防部的主導權減弱，行政院的主導權增加）與「立下國下」（立法院的主導權增加，國防部的主導權減弱）的顯著改變。 二、我國國防預算的政策制定過程缺失 １、規刜階段的缺失，總共有九項，分別為系統分析上的缺失、預算編列上的缺失、專業人力方面的缺失、諮詢人力上的缺失、結構分類上的缺失、稽核機制的缺失、審計稽查作業的缺失、事權劃分上的缺失，以及法制作業上的缺失等。 ２、政策商議階段的缺失，總共七項，計有；（１）施政計畫缺乏整體性通盤規劃；（２）年度施政目標與方針籠統不變，使政府施政績效不易彰顯；（３）由下而上的計畫作業與概算編製，造成本位主義、計畫重疊、政績分散；（４）本位立法設置基金，強制規範政府編列預算支應經費來源，影響國家整體資燙有效利用；（５）總預算內容，僅偏重於與上年度比較差異，無助於預算績效的考核；（６）多年度繼續性計畫，未列入總預算參考表，使得完整計畫未能充分表達；（７）平衡預算雖有解決政府財政赤字惡化之積極功效，但就其負面上也帶來對計畫預算之構思程序之違背。 ３、政策合法化階段的缺失，有三大項，分別為黨政運作的功能不彰、朝野協商制度協議不受尊重、審議能力的不足（如書面質詢浮濫；口頭質詢流於形式，實問虛答；委員會審議議題分散，備多力分；專業資訊不足，有頭無尾；事權分散，權責不分；注意事議而不決，欺世盜名。） 陸、研究建議 一、實務上的建議 在年度施政計畫與預算編製作業的建議有：擴大全面參與，建立政確觀念；考量整體發展，落實預算下授；注重時效管理，減少預算保留；遵循法令規定，提高計畫精確度；強化參謀作業，提昇作業品質。 在國防採購制度上的建議，筆者認為可以從政策面、制度面及法令面著手。政策面的建議為將採購機構整合成「軍事整備局」，同時廣納民間資源，促進軍民採購人才交流，另在軍事整備局中成立超然之法律諮詢單位；在制度方面建議建立採購專業人員培訓制度，設置採購官，預算檢討，廠商異議申訴制度，合理競爭環境，集中辦理共通性採購，擴大隨時稽察範圍制度及軍事審判體系之變革；在法令方面建議周延採購制度法令，落實利益迴避原則，擴大財產申報範圍及加強採購法務人員訓練，另外還建議召開全國國防採購制度會議，期能公開化、透明化、合理化、法制化為目標，建構一個資訊透明，作業公平合理的採的購環境。 在國防預算政策合法化之加強審查功能建議有：以「立法院預算諮詢中心」為過渡，朝設置「立法院預算局」為努力方向；將審計部併入立法院；改進黨政運作制度（如配合概預算編製時程、提高參與感、慎重研提需求、顧及地方反映、朝野協商委員會化落實委員會中心主義等）。 二、未來研究上的建議 筆者對未來後續研究者特提出如下的建議，可作為進一步探討的方向：我國國防預算編製審議過程中參與者互動策略的研究；強化行政院主計處第一局第四科的審議功能研究；各軍種總部中計畫單位的研究；國防部主計局與聯五計畫次長室的互動性研究。