從執照取得及頻譜管理探討數位化時代電信與有線電視產業管制政策

• Main Authors: 王敏利, Min-Li Wang
• Language: 中文
• Published: 國立政治大學
• Subjects: 電信; 有線電視; 跨業經營; 執照; 頻譜
• Online Access: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/cgi-bin/cdrfb3/gsweb.cgi?o=dstdcdr&i=sid=%22G0088256030%22.

為迎接二十一世紀資訊化社會來臨，歐美先進國家早已注意並投入電信、傳播媒體與資訊科技匯流(convergence)發展之研究與規劃，希冀藉由科技之突破及法規之解禁能使電信、媒體、廣播、資訊、電腦及網際網路等相關產業均產生交互運作及整合，例如美國即於一九九六年完成The Telecommunications Act of 1996之立法程序。在這樣一個廣建通訊網路及普及資訊應用新趨勢之下，電信、傳播媒體及資訊科技未來將朝向多媒體通訊方向逐步匯流，網路架構升級為雙向寬頻網路提供整合性服務，不同的網路平台（network platforms）將可提供相類似之服務，而各擷取資訊之終端設備如電話、電視、PDA(personal digital assistant)及個人電腦等亦會發生突破與變化，這個風潮已呈現在歐美各個原屬不同行業領域之大型企業彼此結盟購併或合縱連橫以及各項新產品之研發。 於全球電信自由化風潮驅動下，如何維持我國電信產業之國際競爭優勢已成為政府當前電信政策修訂之首要方向，而藉由知識之長期累積與有效應用，並轉化為生產力及競爭力提昇，即為知識經濟發展方案之中心課題。目前法律對該等事業之規範仍然各行其是，廣播事業受到廣播電視法、衛星廣播電視法之規範，電信事業受到電信法之管轄，而有線電視事業則受到有線廣播電視法之約束。各種不同事業之主管機關不同，取得經營執照之條件互異，例如特許或許可制、頻譜之分配、執照之有效期間、區域及展延、經營者之條件不同，乃至競爭行為之規範亦有不同，例如交叉補貼、平等接續。 本論文嘗試分析在數位匯流趨勢下，未來產業在朝向整合的管制規範與政策並探討現行電信與傳播相關法律規範，檢視這種各自為政的法律機制是否可因應未來可能產生的整合性新興產業，進而歸納出以服務為基準的法律架構。然而，限於時間與篇幅之故，無法逐一探討各項引發之爭議與影響公平競爭的因素，故以影響進入市場的主要障礙的相關法制－－執照的取得為本論文的出發點，探討目前電信、有線及無線電視廣播與資訊服務事業之定義是否有重新加以界定之必要？現有執照發放機制及頻譜分配機制是否有加以改進之必要，譬如頻譜用途之指定、新服務如何取得頻譜（拍賣制是否為最佳方式），以及如何鼓勵頻譜之有效利用等等。 本研究希望經由文獻調查找出歐盟在面對整合趨勢所面臨的問題，以及看待問題的角度與處理問題的方式，從而歸納出因應策略後，配合台灣本土特有的國情文化，考量台灣社會本身的環境，提供政策與法規在面對整合趨勢時，進行修正或立法時的參考。未來的發照制度，必須符合「加速推動資訊化社會」之政策目標，以及促進競爭之原則，除因無線電頻率及其他的物理因素(physical constraints)所造成業者家數限制之情形外，不應限制經營者之數目。發照制度應提升無線電頻率之有效利用。執照的種類應儘予簡化，並以每一事業持用一張執照為發照原則。發照程式應符合客觀合理及比例原則，並儘可能以登記、報備，取代許可、特許程序，以降低行政成本及受管制者之負擔。 首先，我國現行執照發放之制度設計可概分為「特許制」及「許可制」二種，對於第一類電信事業之經營係採「特許制」，第二類電信事業之經營則採「許可制」。經營第一類電信事業之申請案件，均須依行政院公告之業務項目、範圍、時程及家數，並須於交通部公告之期限內提出申請，造成國內外潛在經營者無法依市場變化而迅速投入，不僅貽誤商機，更將減損我國電信市場之國際競爭性。然為配合電信、傳播及資訊產業匯流化發展之趨勢，以及因應國際間對於電信市場解除管制及法規鬆綁之潮流，當前以「事業」為主要分類基準之方式勢將面臨極多挑戰，我國對於電信事業經營前之申請與審查規定，實有配合檢討放寬之必要。 電信事業被區分為第一類與第二類不符合通訊科技匯流以及因此引發之服務與經營方式匯流的大趨勢，未來第一類電信事業與第二類電信事業均將成為電子傳輸產業的一環，應適用單一之管制架構，沒有必要再區分第一類電信事業與第二類電信事業。本文認為應修改電信法，廢除第一、二類電信事業之區別。目前我國電信事業之執照種類，係按照所經營業務種類分別核發，不僅執照種類過多，若業者同時經營多項業務時則須重複申請執照，執照管理及核發所造成之行政成本耗費甚鉅。因此，我國似可參考新加坡的制度，將執照種類予以簡化，針對每一事業核發一張執照，並於執照載明經營業務或提供服務之項目，倘持照人日後欲增加經營業務或提供服務之項目時，則按視其新增業務或服務項目，向主管機關申請或登記，即可辦理執照內容變更。我國應借鏡歐洲聯盟以「報備」制度簡化事業申設程式，承認業者有提供數位網路服務的自由及營業自由，並不需要特別的許可或特許執照，只要報備即可開始營業，僅針對從事資源稀少之無線電頻譜與號碼使用等業務，才需賦予一定義務。 再者，頻譜為珍貴的稀有資源，傳統上，國家對其採用高度的管制，在實證經驗裡，產生頻譜執照發放不效率，無法將資源分配給市場上最有能力的業者；另對頻譜的限制，阻礙頻譜為有效率的利用。本文以為，頻譜資源屬於私有財，國家不應過度干預，市場的力量即能使其達到最佳的配置。為求最大之經濟效益，頻譜之價格應由市場來決定，透過市場競爭的力量讓使用者頻譜之權利由出價最高之人取得，各種分配方法中以拍賣為最接近市場運作的手段；而頻譜用途與交易之管制方面，應落實頻譜財產權制度，讓執照擁有者得自由轉售、出租、分割使用與自由決定應提供何種服務。於財產權制度下，業者得選擇最有利的服務，當其發現服務效率不佳時，亦得變更頻譜用途、出售、出租頻譜執照或將頻譜分割使用，使頻譜效益能發揮至極限。至如何促進頻譜的有效利用以滿足社會整體公共利益，牽涉到管理機關的設置與任務定位是否恰當外；決定程序與方法應透過何種場合選擇，更是避免糾紛且有效達成分配的關鍵。