市地重劃對土地利用影響之研究－高雄市之實證分析

• Main Authors: 林中森, Lin, Ying-Yan
• Language: 中文
• Published: 國立政治大學
• Online Access: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/cgi-bin/cdrfb3/gsweb.cgi?o=dstdcdr&i=sid=%22A2002000585%22.

第一章緒論，分六節闡明研究課題、動機、目的、範圍、內容、方法、流程、並簡介相關文獻及我國現行市地重劃法制。鑑於台灣地區綜合開發計畫、十年經濟建設計畫及第九期經濟建設中期計畫等，均將都市與區域發展、新市鎮開發及住宅建設等，列為我國今後經濟發展之主要策略及重大實質建設計畫之一，俱見促進市地開發利用，以健全都市發展，必為今後土地改革之中心工作。而市地重劃乃綜合性之市地改良措施，亦為地政機關配合執行前開上位計畫，推動都市建設及促進市地整體開發利用，最公平、經濟、有效的手段之一，足以肯定本研究課題之重要性。依據本研究之基本假設，市地重劃之實施，除對重劃區內之土地使用結構，將具有舉足輕重之影響外，對重劃區外之土地利用，亦將因重劃區之建設及人口與產業之引進，而產生波及效果。此外，對社會有限資源之分配、政府之財政收支、乃至總體經濟發展，均將造成相當程度之衝擊，從而影響總體土地利用，其可能影響層面及程度各如何？從個體或總體分析，除正面良性之影響外，尚可能產生那些負面之影響？應如伺善謀對策？始能充分發揮其正面良性影響之效益，並使其負面不良影響減至最低限度？在在有待深入研究。惟經詳閱相關文獻結果，有關上列課題之完整研究，尚付闕如。本研究之主要動機，即在彌補此一市地重劃學術研究之趨漏。為期對上開假設課題，逐一深入求證，必須選定適當地區進行實證分析，由於台灣地區各市縣，以高雄市最早於民國四十七年開始實施市地重劃，迄今以該市辦理期數最多，重劃面積最廣，執行經驗最豐富，實證資料亦最齊全，加以筆者實際負責綜理高雄市地政業務，對該市辦理市地重劃實況瞭解較深入，有關資料之蒐集較方便，且較易掌握真實資料，而高雄“市又為著名之國際港灣大都市及台灣地區南部都會中心，地位重要，乃選定高雄市作為本研究實證分析之空閒範圍。本研究旨在應用土地利用相關理論、社會調查研究方法、現代資訊科技及統計分析技巧，經由個體及總體之實證分析，獲致一般性之原理法則，建立市地重劃對土地利用正、負面影響之完整分析架構及理論體系，期能為地政學術研究開拓新境界，並籍以檢討現行市地重劃法制之缺失，研擬具體改進建議，建立理想之市地重劃運作模式，以供政府決策當局施政及立法之借鏡，並供學術單位對相關課題進行後續研究之參考。 　　第二章市地重劃與土地利用有關課題之問卷調查分析，分四節，首先分析調查對象之基本資料，其次依序對重劃區土地所有權人、居民及專家學者問卷調查結果，逐一作深入分析。本研究進行之初，經就所蒐集之相關文獻或統計資料詳加整理後，深覺切合本研究所需市地重劃與土地利用有關課題之實證資料，仍欠完整。為補充既有資料之不足，並強化本研究分析之民意基礎，特針對實際參加市地重劃之土地所有權人及直接感受重劃後開發效益之已完成重劃地區內居民，分別實施問卷調查。對土地所有權人之問項包括(一)參加重劃目的；(二)適宜重劃時機；(三)重劃區適當規模；(四)對重劃區都市計畫細部訏畫滿意度；(五)願否提高公共設施負擔比率；(六)對重劃區內囊底路設計之反映；(七)重劃區內道路適當寬度；(八)對公共設施用地減額使用方式辦理重劃之意見；(九)重劉後希望分配土地圻形；(十)重劃後分配土地適當門面寬度；(十一)重劃後分配土地適當之最小面積單位；(十二)重劉後應分配權利面積未達最小宗地面積之處理意願；(十三)重劃後應分配權利面積過小改以樓地板面積分配之意願;(十四)重劃分配土地後擬處理方式；(十五)重劃後配合續辦大型公共設施之意見；(十六)應否管制重劃區內建築物之型式與樓層；(十七)應否於重劃後限期建築使用；(十八)對重劃後變更都市計畫改變共同負擔之公共設施用地為他種公共用途之意見等十八項。另對已完成重劃地區內居民之間項則包括(一)遷入重劃區前原住居地；(二)遷居重劃區之目的；(三)目前就業地點;(四)目前住宅型式；(五)目前住宅坪數；(六)對外交通情形；(七)住所至火車站時間；(八)對闢建重劃區聯外道路之意見；(九)對重劃區公共設施滿意度；(十)重劃區所欠缺之公共設施項目等，藉以廣泛探詢民意趨向，進行雙向之溝通，俾更深入瞭解市地重劃對土地利用之影響層面及市民對此一綜合性市地改良措施之進一步期望，從而力求順應民意需求，謀求改進。此外，本研究並運用德爾斐式專家學者問卷調查之技巧，就(一)辦理市地重劃之適當時機；(二)市地重劃地區之適當規模；(三)勘選市地重劃地區應考慮之區位因素；(四)市地重劃與都市計畫細部計畫應如何相互配合；(五)市地重劃之適當實施方式；(六)獎勵民間參與擴大辦理市地重劃之可行途徑；(七)市地重劃在強化或復甦都市機能上所扮演之角色；(八)市地重劃在都市發展導向上應具備之功能；(九)市地重劃後之發展策略等與市地重劃政策導向有關之課，製成問卷，向專家學者請教，前後計實施三回合回饋式問卷調查，第一回合寄出四十一份，全部回，第二、三回合均回收三十五份，後兩回合係檢同前回合調查分析結果，續向寄回問卷之專家學者實施問卷調查，承蒙熱烈參與，多數寄回問卷，對本研究分析助益良多。此種專家學者對學術研究之熱衷及無條件奉獻之精神，誠令筆者敬佩不已。上述多回合回饋式問卷調查，旨在藉重專家學者對市地重劃之專業知識與豐富經驗，透過團體間互動作用及腦力激盪，經由一再溝通，使不同專家學者對本研究課題之見解，逐漸由紛歧歸於一致，從而建立極具價值之公論，以供市地重劃決策之重要杬考。因此，上述各項問卷調查分析，在本研究均具有極重要之實質意義。 第三章市地重劃對實施地區土地利用之影響，分五節對市地重劃地區內都市計畫，公共建設、土地使用結構、土地利用集約度、及最適實施規模等影響層面，逐一進行實證分析結果，證實。以市地重劃方式進行都市開發建設，確能消除因都市計畫規劃而導致公共設施用地與非公共設施用地所有權人間損益不平之現象，使全體業主均能在公平之基礎上普遍受益，足以減輕都市計畫規劃及執行過程之爭議與不當干擾，開發過程並能對重劃區內原細部計畫之缺失作相當程度之修飾補正，在在有助於完善都市計畫之擬定及理想土地使用計畫之實現。再者，由於重劃區開發費用及道路、溝渠、廣場、里鄰公園及市場等五項公共設施用地，依法均由區內土地所有權人按受益比例共同負擔，且重劃後地籍業經重新整理分配，故能節省市政建設之公帑負擔，加速取得公共設施保留地，提前完成區內公共建設，提昇環境品質，並可全面改良建築基地蚯形及土地使用結構，使重劃後宗地方整臨街、大小適宜，提高土地利用效能，加速重劃區之建築發展，提高土地利用集約度。此等促進土地利用之正面效益，均自高雄市各期重劃區實證經驗，獲得證實。但實證資料，亦發現部份重劃區或因區位勘選不良致發展率偏低，造成社會資源投資浪費；或因範圍劃定不當，致重劃後仍有極少數畸零地或不臨街之宗地存在，且遷就重劃前既有合法建物致重劃後分配坵形仍有部份欠方整等；或因採行公共設施用地減額使用方式實施市地重劃，易影響原計畫之公共設施服務機能、降低環境品質，並可能導致都市計畫之不當規劃；或因法規限制，致區內部份公共設施用地未能納入重劃負擔一併取得闢建及重劃區邊緣半條道路未能納入重劃一併開闢，致重劃區公共設施仍欠完善，聯外交通系統亦未臻完善等，亦可能對土地利用造成負面不良影響，有待設法改進。此外，本研 究並選定若干具代表性之重劃區，實地調查其土地利用度，籍以 檢定其區位因素與發展率之關連，從而回饋分析市地重劃地區勘 選應考慮之重要區位因素。另透過住宅用地及商業用地總供需分析，推佔高雄市每年住宅用地總需求量之增量約165公頃，商業 用地總需求量增量給ZL公頃，合計年需186公頃，若以其中半數（9公頃）由重劃區供住、商所需淨可建地推計，加上重劃區內 必要之公共設施用地以公頃估計，則高雄市每年市地重劃區最 適土地開發數量應為133公頃左右，始能達成供需平衡。又依據 成本及效益分析結果，高雄市以往開發之各期重劃區中，淨效益 最高之規模，約為64.公頃左右，從而推估高雄市每年宜開發二處 重劃區，每區規模約為66.公頃左右，此項分析結果與前章德閑斐 式專家學者問卷調查分析結果，對重劃區最適規模所獲致之公論（每區以5l.∼100公頃為宜），亦不謀而台。本章對重劃區最適 土地開發數量與最適開發親模之分析方法與所獲結論，除可提供 高雄市辦理市地重劃之重要參考外，亦可供作地縣市進行此項決 策分析之借鏡。 第四章市地重劃對毗鄰地區及全市土地利用之影響，分二節 ，就重劃區外土地利用之可能影響層面進行實證分析，首先運用 因徑分析模型，探討重劃區之開發建設及對人口產業之引進，對 毗鄰地區土地利用，可能造成之衝擊，經選定四行政區實證資料運 用套裝程式，以微電腦運算分析結果，獲得結構方程組如次： 1.X2(重劃區總人口增量)＝ 0.9824X1(重劃區土地開發量)＋ 0.1866， R2＝ 0.962.X3(毗鄰地區土地使用增量)＝-0.0464X1＋0.9043X2＋0.512，R2＝0.73 證實重劃區因環境品質及土地利用競爭條件，較其毗鄰地區為優，致重劃區土地開發完成初期，因大量優良可建地之提供，足以對毗鄰地區之土地需求量，構成員面之影響，其影響度為-0.0464。但當重劃區建築發展及人口引進達相當程度後，終將產生外溢 象更加嚴重，適足以擴大社會經濟膨脹缺口，造成物價上漲及經濟不穩定情勢，對社會經濟造成難以估計之傷害。此時市地重劃所獲取之個別利益，係因社會資源從其他部門挪用，亦即以犧牲其他部門之生產成果為代價，如被犧牲之部門，其邊際效益較重劃投資為大，則政府行使公權力強制實施市地重劃之結果，固亦足以影響社會資源及總體土地利用之調整。惟就社會總體觀點，非但無實質效益可言，且將導致土地及其他社會資源之不當利用，減低社會實質總生產力，因此，市地重劃實施之時機與區位，至關重要。 　　第六章現行市地重劃法製缺陷之檢討，分七節各依實證資料從實施地區勘選、法定負擔公共設施用地項目，細小面積土地處理、土地分配公式、重劃前後地價查估，重劃前已建築土地差額地價徵收及抵費地標售盈餘款處理等層面，就高雄市實際執行上所發現之法制缺失及民意反映，逐一深入檢討分析，並提出具體改進意見，期能依據土地所有權社會化之精神，在公平、合理之基礎上，力求順應民意需求，設法健全現行市地重劃法制，強化市地重劃之民主性、公平性及受益性，使能普獲民眾支持，化阻力為助力，而在公、私兩利之原則下，順利推展市地重劃，圓滿完成都市開發建設，加速取得都市計畫公共設施保留地，並有效增加國民住宅用地及各級產業發展所需優良建地之經濟供給，除消極匡正都市土地之不當利用外，並積極引導人口及產業活動合理分佈，促進都市健全而有秩序之發展。 第七章結論與建議，分二節依前列各章實證分析結果，歸納出一般性之結論與具體性之建議。首先歸納市地重劃之實施，不論從個體或總體觀點探討，均可能直接或間接對實施地區，毗鄰地區、其他市區，乃至整個社會總體之土地利用，造成正面或負面之影響，且其影響層面相當深遠，經就各種可能影響層面，逐一導出一般化之準則，並綜合總結其正面良性之影響遠甚於負面 不良之影響，足堪肯定市地重劃係顯值採行之擾良都市建設手段，基於市地重劃所投入之各種資源，均係社會總體有限資源之一部份，不容任何浪費，為期運用社會有限資源，獲致最大效益，今後實施市地重劃態，務必促使其正面促進土地利用之良性影響效果，發揮最大功能，並應設法遏止某負面不良影響，使減至最輕限度。為達成此一目標，本研究提出下列十二項建議，以期建立一般化之市地重劃理想運作模式，俾供今後各地區策訂中長程計畫推動市地重劃之重要參考，並作為本研究發現之總結：一、市地重劃之時機，應注意與社會經濟發展情勢密切配合。二、市地重劃區土地開發數量，應配合可建地總需求量，力求供需均衡。三、每一市地重劃區之範圍，應考慮最適規模並與完整里鄰單元之開發，相互配合。四、市地重劃區之住址，應選定最適區位。五、擬實施市地重劃地區之都市計畫細部計畫，在不影響整體計畫 目標之原則下，應賦予主辦重劃璣關，更大自主權，准予配合 重到計畫，作必要之調整。六、市地重劃地區之開發程度，應配合開發目標，以最經濟手段達 成實施重劃之目的，避免投資過度或不足，造成浪費。七、市地重劃地區之開發，應設置及元實基金，並應健全主辦重劃機 關之組織功能及獎勵自辦重劃，擴大民間參與，以擴大開發能 量。八、市地重劃地區之工程品質，應力求提局水準，以樹立重劃區之 獨特風格。九、市地重劃之作業方法，宜運用現代化資訊科技，實施電子處理 ，以提高作業效率。十、市地重劃之執行過程，應加強橫向達繫及管制考核，有效掌握工程品質與進度。十一、市地重劃完竣地區，應策訂發展策略，促使地盡其利，並有效 引導人口及產業活動合理分佈，配合達成各上位計畫之政策目標。十二、市地重劃之法令缺失，應予檢討改進，力求公平合理順應民意需求，健全有關法制，爭取民眾支持，充分發揮實施效益，達成地盡其利、地利共享之理想目標。