公平交易法之行政程序與爭訟－－以我國實務探討為中心

• Main Author: 謝杞森
• Language: 中文
• Published: 國立政治大學
• Online Access: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/cgi-bin/cdrfb3/gsweb.cgi?o=dstdcdr&i=sid=%22A2002000322%22.

本篇論文約二十五萬字，主要內容如下： 1.行政程序統一立法與公平交易法特別程序的重要性。 2.公平交易委員會的組織與委員會身分之保障。 3.公平交易委員會的行政調查權。 4.公平交易委員會委員會議的議案與決議。 5.公平交易委員會的行政行為。 6.行政救濟與司法救濟。 7.結論與建議。 本文主要從實務觀點著眼，並進一步作學理探討，涵蓋的範圍從組織、權限、行政過程到救濟，對單一機關作縱切面之剖析，不同於對單一行為數機關作橫切面之比較分析。由於縱切面所涉及之問題非常廣泛，難免有不夠深入之慮，但也唯有如此，始能掌握具有獨特性質的公平交易委員會整體運作的全貌，俾利作全程配套觀察與設計，使前後程序得以環環相扣，以免產生扞格現象。 1.行政程序統一立法與公平交易法特別程序的重要性 作者從處理個案之實際執法經驗，發現程序上有諸多問題在理論上值得吾人進一步深思。而諸多問題的質疑，用意在凸顯行政程序統一立法及公平交易法程序特別規定的重要性，並進一步為保障人民權益的程序正義與行政機關在依法行政時更具行政效率，使二者盡量取得均衡點。此正是本文研究主要目的所在。 2.公平交易委員會的組織與委員身分之保障 我國公平交易委員會成立於民國八十一年元月二十七日，其依據是同年元月十三日總統令公佈的行政院公平交易委員會組織條例。委員會由委員組成，再加上基層幕僚單位協助處理相關事務。委員九人，任期三年得連任，其中一人主任委員為特任，一人副主任委員比照簡任第十四職等，其餘委員比照第十三職等，均由行政院院長提請總統任命。委員須具法律、經濟、財稅、會計或管理等相關學識及經驗，委員會議之決議須全體委員過半數出席，出席委員過半數之同意行之。幕僚單位有第一處、第二處、第三處、企劃處、法務處、秘書室、人事室、會計室、統計室、政風室，正式編制員額超過兩百人，目前實際員額則不足兩百人。 我國公平交易委員會就委員會議職掌事項有：(1)公平交易政策之擬定及審議，(2)公平交易法規之擬訂及審議，(3)有關公平交易事項之審議，(4)有關公平交易行政計畫方案之審議及考核，(5)事業活動及經濟情況之調查，(6)違反公平交易法案件之調查、處分，(7)執行公平交易法之公告案、許可案、處分案之審核，(8)委員提案之審議，及其他依法應由委員會議決議事項。均需委員會議多數決通過，擔任主席之主任委員亦僅一票之投票權，不能單獨作決定，故確實為委員會制，與我國其他委員會之勞工委員會、農業委員會、證券交易委員會之名為委員實為首長制者不同。主任委員僅對一般行政事務有最高首長之指揮監督權。 公平交易委員會業務單位之承辦人均係有服從上級指示義務之公務人員，從承辦人逐層往上至主任委員共有七級上司，每一級上司均有指揮調查、指示研擬意見之權限，與司法之檢察官或法官單獨審理不同。 由於我國公平交易法實施迄今僅五、六年，與美國逾百年者不可同日而語，我國公平交易委員會的組織設計，當初雖亦多方考量，並參考外國制度，但仍有相當之差異，非經相當時間之執法印證，實不易評估功過，但隨著時空與潮流的變遷，對組織作適當的調整，終將不可避免。本文則概略介紹美、德、日、法等國主管機關之組織、職掌、性質與程序，以作為我國之參考。 3.公平交易委員會的行政調查權 從組織上來看，我國公平交易委員會表面上雖似仿美國FTC之架構，但實際上卻非如美國FTC係有屬第四權之性質，我國公平交易法雖明定公平交易委員會依法獨立行使職權，但卻隸屬行政院之下。因此，一般行政機關所擁有之權力，其均擁有之，且為執行公平法交易法，更擁有較特殊之行政調查權限。例如一般調查權，個別調查權，個案調查權。 此外，調查之方法則有命到場陳述意見、提出必要資料或證物、進入調查，以及囑託調查、鑑定、聽證、座談會、問卷調查等，以利完整蒐集資料及各方意見，作為委員會議作成決議之參考。 又上述之調查權從公平交易法第二十六條：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」之規定來看，所有之調查均應以「公共利益」為前提，似不應過度人入私人間之糾紛。 4.公平交易委員會委員會議的議案與決議 從下圖公平交易委員會現行處理案件流程可知，因公平交易委員會扮演追訴、調查角色之業務單位仍隸屬委員會議，而受委員會議之指揮、監督，其行政色彩非常濃厚，若從司法角度觀察，可謂審檢合一。本文即針對此一制度作分析檢討，並進一步提出改進建議。 主秘 承辦人－＞科長－＞副處長（專門委員）－＞處長－＞審查委員（一位或數位）－＞副主委－＞主委－＞委員會議 （實質審查及行政管制） （不同意時可退回重擬或意見併陳或保留意見） 5.公平交易委員會的行政行為 公平交易法中明文賦予公平交易委員會的行政處分種類，計有命停止或改正違法行為、聯合與結合之許可或不許可、罰鍰與連續罰鍰、命令解散、停止營業、勒令歇業等，均有其一定之法律效果，但此等作法係在公平交易委員會明確認定事業違法後所採之措施，有時違法之事業主觀上無法接受突來之處分，且公平交易委員會在作成正式處分前，亦須經過冗長之調查蒐證與議案研析意見之草擬，再經委員會議充分討論，在時效上有時緩不濟急，而投入之人力與資源亦相當可觀。 因此，公平交易委員會從執行實務上有感上述之措施仍嫌不足，尤其公平交易法條文上充滿不確定法律概念，以及經濟學上相關市場劃定之困難，為免被質疑不教而殺，公平交易委員會仿自外國制度，甚或自創非行政處分之其他行政行為的種類亦不在少數。例如新聞稿之發佈，包括宣導、勸告與建議之行政指導，單純命改正與有進一步課以作為或不作為義務者之行業導正，行業警示，行政和解，人民之申請解釋，行政機關之協調（非規勸），通案的產業解除管制等。至於其他之事實行為亦有各種型態，例如有附處分畫之函復、無附處分畫之函復、不同意到會陳述之函復、不同意到會言詞辯論之函復、不同意閱卷之函復、多層次傳銷報備函復洽悉、多層次傳銷備不予函復；獨占公告（我國公平交易委員會認為係行政處分）、結合時市場占有率在五分之一事業之公告、結合事業上一會計年度銷售金額之公告、日常用品之公告等，亦未明定其法律效果，以致學說紛紜。此外，公平交易委員會於內部又訂定各類不同之處理原則，作為處理案件之依據，但其拘束外部之事業或關係人之效力仍不無爭議，而且程序通常係兩方或三面關係之互動，內部之相關處理原則仍無法完全取代程序規定，故有待修法時一併檢討之。 此外，先行政後司法之制度雖有利於業者緩衝之機會，但使公平交易委員會之行政調查及認定，與檢詷、法院之搜索權及認事用法之權限互受影響，以致衍生相關爭議問題而有待解決。因此，先行政後司法之利弊分析，與日本獨占禁止法中有關「專屬告發權」替代「先行政後司法」之可行性，本文亦進一步檢討之。 6.行政救濟與司法救濟 目前我國公平交易法的救濟制度，係依訴願法與行政訴訟法提起訴願、再訴願、行政訴訟的傳統救濟程序，非如美國、德國、日本、法國之由中央（聯邦）高等法院、最高法院管轄上訴救濟，有截然的差異。 其中值得深思的是，我國公平交易委員會訴願會承認不處分被檢舉人之覆函，不問檢舉人係有無利害關係之消費者、相競爭之事業或交易相對人，只要不服，均可提起訴願、再訴願、行政訴訟，行政法院亦未加以糾正，反面默許之。 在上述救濟過程中，因公平交易委員會係中央部、會，故應向公平交易委員會提起訴願，若不服，向其上級機關行政提起再訴願，若還不服，則向行政法院提起行政訴訟。其中提起行政訴訟者並不限於提起再訴願之人，不服再訴願決定之利害關係人亦可提起行政訴訟（二二年判字第三三號判決參照）。至於行政訴訟目前實務上僅有撤銷之訴，但實際上公平交易法之許可，仍須倚賴給付之訴，否則單撤銷不許可之決定，在另為表示許可前，尚無法當然變為許可。另關於確認之訴亦有其必要性，但其要件必須非常嚴格，當事人須有確認之利益。 鑑於公平交易法果具有公法與私法混合之特色，其救濟制度似不宜仍依循傳統的訴願、再訴願、行政訴訟制度，而應有其自己一整套配合的制度，以釐清行政的兩面關係與司法的三面關係，使公平交易委員會成為真正之獨立管制委員會。 7.結論與建議 從組織到救濟之整體觀察，筆者提出下述建議，祈有益公平交易委員會之修法參考： (1)行政程序法（草案）之完成立法及增訂公平交易法程序的特別規定 (2)參採法國競爭審議委員會之制度並區分案件性質之審理 (3)調查與審議權限的區隔 (4)行政調查的更民主化 (5)委員會議議事程序回歸表決程序與委員任期的交錯 (6)不宜擴充「先行政後司法」之採用 (7)救濟制度的重新建立 (8)同一行為之罰鍰與罰金擇一罰之 (9)公平交易法之民事爭議宜先送請公平交易委員會表示意見 (10)明訂新聞資料之發佈限於必要性